主持人：

各位网友大家好，欢迎收看由陕西省政府门户网站、新华网陕西频道、新华社客户端共同推出的“解读常务会”在线访谈栏目，我是主持人高梦月。

4月24日，胡和平省长主持召开了省政府第七次常务会议，会议专门研究通过了《陕西省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》，那么特困人员认定的标准究竟是什么？申请的程序如何？供养的形式有哪些？带着大家关心的问题，今天，我们邀请到陕西省减灾委办公室董亚明主任做客我们“在线访谈”演播室现场，就《实施意见》出台的的相关情况为大家做一个介绍。

董主任您好。

董亚明：

您好，大家好。

主持人：

首先请您简要介绍一下《实施意见》出台的相关背景。

董亚明：

特困人员救助供养工作是我国社会救助制度中的重要组成部分，保障的是最困难、最脆弱人群的基本生活，谋求的是"无依无靠"、无人照料的城乡“三无”人员的福祉，从而也彰显了社会主义制度的优越性。党的十八大以来，党中央、国务院和省委省政府对特困人员救助供养工作高度重视，对特困人员的救助供养工作也提出了明确要求，把它作为坚持共享发展，保障基本民生，增进人民福祉的重要举措，也作为打赢脱贫攻坚战，尤其是全面实现小康社会奋斗目标的重要内容。2016年2月，国务院印发了《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，进一步明确了特困人员救助供养的供养对象、供养内容、供养标准、申请审批程序、供养形式等要求。

随后，民政部配套印发了《关于贯彻落实〈国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见〉的通知》以及《特困人员认定办法》。为认真贯彻落实国家要求，省民政厅起草了《关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》，在遵循国发[2016]14号文件的总体要求和基本原则的基础上，重点从制度内容、供养服务机构建设管理、保障措施等方面作了细化。主要体现在：

一是贯彻了城乡统筹的发展理念。《实施意见》坚持城乡统筹的基本原则，将原农村五保供养和城市“三无”人员救助制度统一为特困人员救助供养制度，规范了特困人员救助供养的政策目标、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等内容，确保城乡特困人员都能公平获得救助供养服务。二是体现了精准救助的创新精神。《实施意见》从提高制度精准性出发，在以往按供养方式确定标准的基础上，进一步明确分类制定救助供养标准的工作要求，以适应不同特困人员的救助供养服务需求。三是确定了优化服务的工作思路。《实施意见》坚持以人为本，立足尊重特困人员意愿和供养服务机构服务能力，鼓励具备生活自理能力的特困人员居家分散供养；对完全或部分丧失自理能力的特困人员，要求优先提供集中供养服务，改变了以往集中供养人员的结构，下一步我们重点集中供养失能和半失能的特困人员，使他们在院里面能得到及时的照料和护理；四是细化了制度衔接的具体规定。《意见》从提升托底保障合力、防止福利叠加情况的发生，对加强特困人员救助供养制度与其他相关社会保险、社会福利及其他社会救助制度相衔接作出了具体规定，也理清了制度边界；五是明确了资金保障的措施要求。《意见》坚持属地管理的原则，针对特困人员救助供养资金渠道不通畅的问题，对加强特困人员救助供养资金和供养服务机构建设、运转及维修改造等方面的资金保障提出了要求，在明确地方各级财政责任的同时，明确中省财政给予适度补助，并向供养任务重、财政困难、工作绩效突出地区予以倾斜。

总之，进一步健全特困人员救助供养制度是中国特色社会主义制度优越性的具体体现，能够更好地让特困人员感受到社会主义制度的温暖和公平正义的光辉。我就简要介绍这些。

主持人：

听了您的介绍我们就对《实施意见》的背景有了进一步了解。大家现在关心特困人员是怎么界定的，什么样的人会被纳入这个范围内，这个《意见》是怎么规定的？

董亚明：

据我们统计，全省特困人员有16.1万人，《实施意见》对特困人员救助供养的对象范围作了明确。城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者法定义务人无履行义务能力的，应当依法纳入特困人员救助供养范围。从我们的工作实践看，特困人员认定的关键是对"三无"即"无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力"的认定。

关于无劳动能力的界定。根据民政部《特困人员认定办法》，60周岁以上的老年人、未满16周岁的未成年人以及残疾等级为一、二级的智力、精神残疾人，残疾等级为一级的肢体残疾人可以认定为无劳动能力。

关于无生活来源。主要指缺乏维持基本生活所需的稳定经济来源，依靠自身无力解决基本生活问题，一般可从家庭收入和家庭财产两个方面来衡量。民政部《特困人员认定办法》规定，收入总和低于当地最低生活保障标准，且财产符合当地特困人员财产状况规定的，可以认定为无生活来源。这里所说的收入包括这么几个方面，工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入等各类收入，但不包括城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险等社会保险以及高龄津贴等社会福利补贴，这都非常明确的，这是关于无生活来源的具体界定的办法。

关于无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。我国《民法通则》和《婚姻法》等法律对法定义务人都有明确的界定。关于法定赡养抚养扶养义务人无履行义务能力，是指虽有法定赡养抚养扶养义务人，但法定赡养抚养扶养义务人缺乏赡养抚养扶养的经济条件和客观条件。民政部《特困人员认定办法》规定以下三种无履行法定义务能力的情形，一是具备特困人员条件的，他本身就是特困人员；二是60周岁以上或者重度残疾的最低生活保障对象，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；三是无民事行为能力，被宣告失踪、或者在监狱服刑的人员，且财产符合当地特困人员财产状况规定的。

各地民政部门在长期的农村五保供养工作实践中，积累了一些切实可行且被普遍认同的经验做法。下一步，我们将按照国家和省委、省政府要求，在认真总结实践经验的基础上，进一步抓紧制定我省特困人员的具体认定方法，在民政部认定办法的基础上，陕西会更进一步具体化。

主持人：

我们会有细化的细则再出来。

董亚明：

对。

主持人：

我们了解了特困人员的认定标准以后，比如说我确实是符合这个标准，我想去申请救助，这个申请的程序是什么样的？

董亚明：

《实施意见》遵循《社会救助暂行办法》和国务院14号文件有关规定，对特困人员救助供养申请、审核、审批程序进行了全面细化和规范，首先明确了本人申请或村（居）民委员会、居民代为申请--乡镇政府或者街道办事处审核--县级人民政府民政部门审批的办理程序。申请环节，《实施意见》明确了三种形式，即本人向户籍所在地乡镇（街道）申请、委托村（居）委会或他人代为申请、乡镇（街道）以及村（居）委会主动帮助申请。审核环节，《实施意见》明确了乡镇（街道）的审核责任，并对审核内容、审核方式、公开公示及审核时限都作出明确规定。在审批环节上，《实施意见》要求县级人民政府民政部门要全面审查乡镇（街道）上报的调查材料和审核意见，并随机进行抽查核实。终止环节，《意见》明确了终止供养中"报告"、"发现"和"办理"的责任主体。

特别需要注意的是，《意见》在办理程序中设置了"主动发现"环节。一是在申请程序中规定，"乡镇人民政府（街道办事处）以及村（居）民委员会应当及时了解掌握辖区内居民的生活情况，发现符合救助供养条件的人员，应告知其救助供养政策，特别是对无民事行为能力等无法自主申请的，应当主动帮助其申请"，以确保"应救尽救、应养尽养"。二是在终止程序中规定，"县级人民政府民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）在工作中发现特困人员不再符合救助供养条件的，应当及时办理终止供养手续"，以确保应退尽退。

主持人：

我们还想知道这次出台的《实施意见》，对特困人员救助供养标准制定方面有没有什么新的规定？

董亚明：

这个问题是特困人员救助供养制度的关键，关系到特困人员基本生活、照料服务等需求的满足程度，决定着特困人员救助供养制度功能的发挥和制度目标的实现。根据国务院14号文件有关规定，《实施意见》明确了在特困人员救助供养标准制定方面改革创新的方向和要求。主要有三个方面：

一是坚持适度保障的原则。《实施意见》要求各地在制定供养标准时必须立足当地的经济社会发展水平，坚持托底供养和适度保障原则，科学合理制定供养标准，避免脱离实际的过高标准，努力实现保基本、全覆盖、可持续的制度目标。

二是分类制定标准。《实施意见》明确提出"特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，原则上不低于当地低保标准的1.3倍；照料护理标准应当根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定，体现差异性。原则上全自理特困人员每月不低于当地最低工资标准的10%，半护理特困人员每月不低于当地最低工资标准的15%，全护理特困人员每月不低于当地最低工资标准的25%"。

三是提高统筹层级。《实施意见》明确，特困人员救助供养最低限定标准由省政府制定并定期公布，市级政府根据全省最低限定救助供养标准，综合考虑地区、城乡差异等因素确定本地区救助供养标准，但是不得低于全省最低限定的标准，以缩小特困人员救助供养的区域差异。

主持人：

我们知道现在政府针对各类人群的救助政策是非常多的，怎么样确保公平准确的实施救助，这次的《实施意见》中对加强特困人员的救助供养制度与相关的社会保障制度衔接方面有没有什么规定？

特困人员主要涉及老年人、残疾人、未成年人等多个群体。随着近年来我国社会保险、社会福利和社会救助制度体系的逐步健全，这些群体可能同时符合其他社会保障制度条件。为了厘清制度边界，避免福利叠加，提高救助效益和托底保障能力，把有限的救助资源用到刀刃上，确保制度公平运行，促进特困人员救助供养制度健康持续发展。根据国务院14号文件有关规定，《实施意见》明确"各地要统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接"。一是普惠待遇同等享有，即规定"符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇"。二是同性质社会救助政策不重复适用，即规定"纳入特困人员供养范围的，不再适用最低生活保障政策"。三是强调儿童优先和待遇就高原则，即规定"纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策"。四是依据国发〔2015〕52号文件，规定"纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴"。

主持人：

您刚才也提到了我们《实施意见》里面的儿童优先原则，未成年人是社会非常关心的群体，《实施意见》对特困人员中未成年人救助供养有什么特殊规定？

董亚明：

根据《实施意见》关于特困人员救助供养对象范围的规定，特困人员中的未成年人是指符合"三无"条件的未满16周岁的未成年人，在这部分特困人员中，失去父母或查找不到生父母的，也同时符合孤儿基本生活保障条件。为加强特困人员救助供养制度与孤儿保障政策的衔接，《实施意见》规定"纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策"。此外，从维护未成年人合法权益和工作实际出发，《实施意见》还对特困人员中的未成年人作了两项规定：一是明确"特困人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受义务教育或在普通高中、中等职业学校就读的，可继续享有救助供养待遇"；二是规定未满16周岁的特困人员，需要集中供养的，安置到儿童福利机构供养，维护好儿童的合法权益。

主持人：

这种特困人员的供养形式有哪些？

董亚明：

特困人员救助供养的形式分为在供养服务机构集中供养和在家分散供养。《实施意见》明确，具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，原则上实行集中供养。对分散供养的特困人员，经本人同意，乡镇政府（街道办事处）可以委托其亲友或村（居）民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务，并签订委托照料服务协议。有条件的地方，可以为分散供养对象提供社区日间照料服务。对需要集中供养的特困人员，由县级政府民政部门按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构；现在我们每个县都有中心敬老院，在乡镇有区域敬老院，可以对特困人员提供集中供养服务。另外对接收患有精神病、传染病特困人员的供养服务机构应当具备相应的治疗护理能力。

主持人：

随着需要集中供养的特困人员越来越多，我们如何进一步加强特困人员救助供养服务机构建设？

董亚明：

特困人员供养服务机构是为特困人员提供集中供养服务的专门机构。《实施意见》要求，各市、县（区）政府要将特困人员供养服务机构建设纳入经济社会发展总体规划，强化其托底保障功能，根据辖区特困人员数量、分布、集中供养需求等，合理布局，科学设置规模，不断提高集中供养能力。同时，《实施意见》还明确规定，供养服务机构应当依法办理法人登记，参照《陕西省农村五保供养服务机构管理办法》有关规定配备工作人员，政府开发的公益性岗位要优先用于供养服务机构。加强社会工作岗位开发设置，合理配备使用社会工作者。

在管理服务方面，《实施意见》要求，供养服务机构要建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度，为特困人员提供日常生活照料、送医治疗等基本救助供养服务。有条件的供养服务机构经卫生计生行政部门批准可以设立医务室或护理站，为特困人员提供日常医疗服务，经审查合格可纳入城乡居民医疗保险定点医疗机构。供养服务机构应尊重特困人员民族习惯，提供的各项供养服务应符合有关法律法规、业务标准和政策规定，不得歧视、侮辱、虐待供养对象。

主持人：

现在我们很多地方都在建农村互助幸福服务院，幸福院是不是可以成为特困人员的集中供养点？

董亚明：

这个问题是大家非常关切的，农村互助幸福院是农村养老服务的创新举措，主要由村委员会主办和管理，面向辖区全体老年人提供就餐、日间休息、娱乐等综合性日间照料服务，它的特点就是，突出强调互助养老，大多针对生活能够自理的老人，一般不提供照料护理等方面服务，难以满足特困人员集中供养需求，但可以依托农村互助幸福院为在家分散供养的特困人员提供社区日间照料以及其他的一些服务。

主持人：

下一步我们省民政厅将采取哪些措施推动《实施意见》贯彻落实？

董亚明：

进一步健全特困人员救助供养制度是省委、省政府最新出台的一项重要惠民政策，我厅将切实履行主管部门职责，采取有力措施抓好《意见》的贯彻落实。

一是全面部署，推进各项制度的执行落实。我厅拟会同财政厅于近期对《意见》落实工作进行全面部署，通过各级各部门的共同努力，尽快让这项惠民政策见到实效。

二是加强业务指导。省民政厅将在规范对象认定、严格审批程序、制定和调整救助供养标准等关键环节上，加强对各地的指导，确保政策不走样，开展特困人员全面摸底排查，建立特困人员分类管理档案。对市县落实工作中的好经验、好做法，及时加以总结推广。

三是做好资金保障。省财政已将特困人员救助供养资金纳入财政预算安排，省财政补助资金是补贴性、导向性的资金，关键还要引导地方各级财政切实加大资金投入，并将供养服务机构运转费用列入财政预算，确保制度的顺利实施。

四是开展监督检查。我厅会同有关部门将加强制度执行的督查工作，加强对特困人员救助供养等社会救助工作的绩效评价，确保各项政策措施落到实处。

五是加大宣传力度。我们将通过政策解读、业务培训、媒体报道等多种形式加强政策宣传，提高特困人员救助供养制度的公众知晓度，让社会更加了解这项制度，积极营造全社会关心关爱特困人员的良好氛围。

主持人：

百姓的温饱冷暖、柴米油盐，是最寻常的生活，也是最值得关切的所在——社会救助，就是要“托底线、救急难”，筑牢社会保障体系中的最后一道防线。努力将这张事关困难百姓生活的“兜底网”不断编密织牢，不断支持着百姓的生活，陕西一直在行动着。感谢收看本期在线访谈栏目，我们下期节目再见。